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推動構建流域上下游貫通一體的河湖保護治理體系

時間：2025-02-25 來源：水利部發展研究中心

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　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》,部署深化生態文明體制改革,提出推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系。2024年9月,習近平總書記在全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會強調,要“更加突出黃河治理的系統性、整體性、協同性,推動構建上下游貫通一體的生態環境治理體系,深入實施重要生態系統保護和修復重大工程,提升流域生態系統穩定性。

　　流域是江河湖泊相對獨立的匯水區域,流域內自然要素、經濟要素、社會要素、文化要素相互耦合、相互影響,共同構成了復合大系統。這種多元化屬性決定了河湖保護治理應以流域為單元,從生態系統整體性和流域系統性出發,實施綜合治理、系統治理、源頭治理。

　　1 構建上下游貫通一體河湖保護治理體系具有重要意義

　　貫徹落實黨的二十屆三中全會、習近平生態文明思想和關于治水的重要論述,強化系統思維,構建上下游貫通一體河湖保護治理體系具有重要意義。

　　1.1 構建上下游貫通一體河湖保護治理體系是落實習近平總書記治水思路的具體實踐

　　習近平總書記十分重視江河湖泊的保護治理,強調“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理,統籌推進各項工作”“要加強協同聯動,強化山水林田湖草等各種生態要素的協同治理,推動上中下游地區的互動協作,增強各項舉措的關聯性和耦合性。”習近平總書記的講話為構建河湖保護治理體系提供了內在邏輯,即,要用系統的、整體的、聯系的觀點看問題,從生態系統整體性和流域系統性出發,追根溯源、系統治療,防止頭痛醫頭、腳痛醫腳。構建上下游貫通一體河湖保護治理體系,本質是要以流域為單元,用系統思維統籌河湖的全過程治理保護,是落實習近平總書記治水思路和關于治水重要論述的具體實踐。

　　1.2 構建上下游貫通一體河湖保護治理體系是實施國家“江河戰略”的重要路徑

　　習近平總書記在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上講話指出:“繼長江經濟帶發展戰略之后,我們提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略,國家的‘江河戰略’就確立起來了。”國家“江河戰略”是以流域為單元的高質量發展戰略,強調統籌流域與區域、上下游及左右岸,統籌水資源、水生態、水環境、水安全。構建上下游貫通一體的河湖保護治理體系,將河湖及所在流域的山水林田湖草沙等生態要素視為一個有機整體,從流域角度統籌推進河湖水資源集約節約利用,暢通江河流域高質量發展的水安全協同保障機制,可為實施國家“江河戰略”提供制度保障。

　　1.3 構建上下游貫通一體河湖保護治理體系是破解河湖保護治理難題的重要舉措

　　河湖生態系統是一個復雜的整體,上下游、左右岸、干支流之間相互關聯、相互影響。全面推行河湖長制以來,我國河湖面貌發生了歷史性變化,但還存在流域內區域之間工作銜接不夠、治理標準不統一、協調聯動不暢通等問題。構建上下游貫通一體的河湖保護治理體系,能更好地發揮流域統籌協同機制和河湖長制聯席會議機制,加強不同區域之間的溝通協作,開展一體化保護治理,確保各項治理措施在時間和空間上的協調一致,推動河湖生態系統的自我修復能力和穩定性提升,實現河湖生態環境整體性復蘇。

　　2 流域上下游貫通一體的河湖保護治理實踐探索

　　黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設,把生態文明建設納入“五位一體”總體布局,把樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念寫入黨章,提出系統治理的總體思路,為構建上下游貫通一體的河湖保護治理體系提供了理論依據。在當前河湖保護治理過程中,“貫通一體”的理念在流域“四統一”、河湖長制、國家“江河戰略”的實施中得到了充分體現。

　　2.1 堅持流域“四統一”,強化流域治理管理

　　統籌考慮流域內各種要素、協調滿足各方需求,強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理(“四統一”),形成以流域為單元的河湖保護治理空間格局,為構建上下游貫通一體的河湖保護治理體系提供了工作支撐。2022年,水利部印發《水利部關于強化流域治理管理的指導意見》,對流域“四統一”工作進行部署,各項制度在實踐中不斷深化。

　　一是基于統一規劃,嚴格河湖空間管控。以流域為單元,通過完善流域綜合規劃、專業規劃、防洪規劃等,統籌考慮洪水防御、資源開發、生態修復、岸線保護、工程維修養護,形成嚴格的河湖空間管控規劃體系。2024年1月,經國務院同意,水利部印發《太湖流域重要河湖岸線保護與利用規劃》,至此,七大流域重要河道岸線保護與利用規劃全部批復實施;同時,七大流域防洪規劃修編工作取得重要進展,為加強大江大河岸線保護與利用提供了重要依據和支撐。

　　二是基于統一治理,提升河湖水體質量。以流域為單元、以工程治理和項目建設為抓手,統籌推進流域內水域、陸域同步治理,河湖生態環境顯著改善,河湖功能逐步恢復。隨著大江大河大湖治理、中小河流治理、開展母親河復蘇行動、河湖“清四亂”、幸福河湖建設以及水環境綜合治理等措施落實落地,我國河湖面貌發生了歷史性變化。

　　三是基于統一調度,保障流域水安全。通過強化流域防洪、生態、水資源的統一調度,建立健全各方利益協調統一的調度體制機制。2023年,水利部出臺《長江流域控制性水工程聯合調度管理辦法(試行)》,更好發揮控制性水工程在長江流域水旱災害防御、水資源利用、水生態保護中的重要作用。黃河流域實施水資源統一調度以來,取得顯著成效,黃河干流實現了25年連續不斷流。

　　四是基于統一管理,保障河湖長效管護。通過強化河湖統一管理,構建流域統籌、區域協同、部門聯動的管理格局,加強流域綜合執法,打破區域行業壁壘,一體化提升水利管理能力和水平。目前,全國首個數字孿生流域建設重大項目長江流域全覆蓋水監控系統已開工建設,為實現流域統一管理提供了科技支撐。

　　2.2 構建流域協作機制,推進河湖長制落地見效

　　強化河湖長制,建立流域-省級河湖長聯席會議機制,為構建上下游貫通一體的河湖保護治理體系提供了制度基礎。全面推行河湖長制以來，30多萬名省、市、縣、鄉級河湖長履職盡責,推動解決了一批涉河湖歷史遺留問題和群眾反映強烈的突出問題,河湖面貌發生了歷史性改觀。

　　為了加強流域層面統籌協調,長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江遼河、太湖7個流域建立省級河湖長聯席會議機制,并分別與流域內各省、區、市河長辦建立協作機制,共同研究流域重大事項、解決重大問題,為建立上下游貫通一體的河湖治理體系進行了有益探索。聯席會議機制建立以來,部署了一系列流域內河湖管理保護重點任務,解決了一批“老大難”問題。以長江流域省級河湖長聯席會議為例,2022年會議發布“攜手共建幸福長江”倡議書、2023年推動解決長江口咸潮入侵問題,2024年審議通過《長江流域河湖保護治理管理工作要點(2024——2025年度)》《推進長江流域片幸福河湖建設工作方案》。

　　同時,七大流域機構探索與流域內省級水行政主管部門及檢察機關共同建立水行政執法與檢察公益訴訟協作機制;長江、海河、太湖、松遼等流域建立聯合巡河、聯合執法等機制;太湖局聯合江蘇、浙江、上海建立太湖淀山湖湖長協作機制,簽約多個聯合治理項目,構建聯合巡河、聯合保潔、聯合監測、聯合執法、聯合治理等五大工作機制,打通了流域管理的堵點,推動形成流域統籌、區域協同、部門聯動的河湖管理保護格局。

　　2.3 實施國家“江河戰略”,探索流域共治經驗

　　國家“江河戰略”是基于長江經濟帶發展戰略、黃河流域生態保護和高質量發展戰略凝練提出的國家層面的戰略考量,是在流域尺度上推進高質量發展的戰略支撐。實施國家“江河戰略”,既為構建流域上下貫通一體的河湖保護治理體系提供了實踐探索,也為下一步工作提出了更高要求。

　　一是以江河為軸開展流域生態環境保護系統治理。從生態系統整體性和流域系統性著眼,堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理,實施生態修復和環境保護工程。考慮流域上中下游特點及干支流和江湖關系,進行差異化治理。長江經濟帶發展戰略實施以來,長江各地按照“共抓大保護、不搞大開發”的總體要求,把保護長江放在優先位置,形成上下游貫通一體的保護體系,走出一條生態優先、綠色發展的新路子。

　　二是以“四水四定”為核心優化流域水資源配置。以優化配置、高效利用為主線。堅持“四水四定”原則,把水資源作為最大的剛性約束,合理規劃人口、城市和產業發展。黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施以來,黃河沿線各地把水資源作為最大的剛性約束,推進水資源集約節約利用,保障河流生態用水,建設造福人民的幸福黃河。

　　三是以“人水和諧”為主線構建空間均衡區域協同發展模式。樹立“人水和諧”理念,結合河湖資源稟賦、區位優勢、功能定位,構建空間均衡發展格局,形成江河源頭區域保護和生態補償制度體系,構建中下游保護治理和產業轉型升級、綠色發展制度體系,通過轉換發展動能、強化創新牽引、推進開放共享,推進上中下游不同區域協同發展,實現流域共治共享。

　　3 構建流域上下游貫通一體的河湖保護治理體系的對策建議

　　流域上下游貫通一體的治理理念在實踐中取得顯著成效,但仍存在貫通不暢、管理碎片化、協同發力不足等問題。為深入落實習近平總書記的重要講話精神,按照黨中央國務院決策部署,針對當前薄弱環節,從完善流域等方面提出以下對策建議。

　　3.1 以河湖為對象,進一步完善流域管理制度體系

　　依托現有流域管理構架,統籌防災減災、水資源配置、河湖生態保護相關工作,加強大江大河大湖上下游協同保護治理,形成流域統籌、區域協同、部門聯動格局。

　　一是完善流域河湖治理體制。統籌上游、中游、下游河湖及流域特征、治理保護需求,優化職能職責,實現空間貫通、要素貫通、制度貫通。

　　二是完善流域防災減災體系。堅持以人民為中心,統籌發展與安全,立足防大汛、抗大災,補短板、強弱項,準確把握流域特點及洪水特征,完善洪水防御工程體系、預警預報體系、應急調度體系,全面提升流域防災減災能力,實現江河安瀾。

　　三是優化流域水資源空間配置體系。根據流域自然要素特征和經濟社會發展需求,在全面加強節水、強化水資源剛性約束的前提下,形成人口、經濟與資源環境相適應的生產力布局和區域發展格局,統籌“江河戰略”需求,實施跨流域水資源優化配置。

　　四是完善流域河湖空間管控制度體系。以流域為單元,開展河湖生態環境綜合治理、修復,構建以河湖為軸線的生態廊道空間,特別對一些已經遭到破壞的河湖,重構河湖生態空間。物理空間上統籌河道、河岸、濱河帶以及沿河(臨河)空間的規劃布局,治理要素上統籌河湖岸線空間、河湖水體、水生動植物以及河湖的各項社會服務功能。

　　3.2 一以貫之強化河湖長制,完善流域——區域協同治理機制

　　依托流域-省級河湖長聯席會議機制,從流域整體性出發,統籌上下游、左右岸、干支流,在建立省際之間聯防聯控基礎上進一步建立流域協同治理機制,打通流域保護治理因行政邊界出現的“堵點”。

　　一是發揮流域——省級河湖長聯席會議機制作用。聚焦重要指示批示、重大戰略、重要任務等,流域管理機構會同聯席會議各成員單位做好流域統籌、區域協同、部門聯動工作,進一步發揮聯席會議機制作用,推進流域系統治理、綜合治理、協同治理。

　　二是強化跨界河湖區域河湖長協作。健全完善流域綜合統籌與溝通協作機制,完善流域信息共享、跨省界河湖聯防聯控等機制,協調解決流域江河湖泊保護治理管理重大問題。推動流域片內跨省級行政區域河湖建立聯合會商、聯合巡查、聯合執法等聯合共治機制,因地制宜設立聯合河湖長、共建聯合河長辦、互派河湖長等。

　　三是健全完善流域內江河湖泊重大問題調查與處置機制。建立健全重大問題發現、調查、整改、問責、處置全鏈條工作體系,構建全程追溯、追查有力、有錯必糾、有責必追的重大問題調查處置機制,有效預防和解決涉河湖重大問題。

　　四是推動健全河湖管理監督檢查體系。流域片內各省河長制工作部門與相關部門加強協作,持續完善水行政執法跨部門聯合機制、與刑事司法銜接機制,加強與公安、檢察機關協調聯動。加強流域內河湖長履職監督檢查,強化評價考核及結果運用,壓緊壓實各級河湖長責任,健全一級帶一級、一級督一級,上下貫通、層層落實的河湖管護責任鏈。

　　3.3 圍繞流域上下游貫通的目標,完善相應的制度保障體系

　　強化基礎研究、政策供給,為構建流域上下游貫通一體的河湖保護治理體系、實現河湖功能永續利用提供保障。

　　一是推動構建河流倫理。人和自然界具有“一體性”,把河流視作“生命體”,尊重河流生存與健康的基本權利,探索人與河流關系的價值取向、道德準則、責任義務和行為規范,強化規劃、治理、調度、管理等制度約束引導,推動法治、教育、宣傳、科普等環節共同發力,形成維護河流健康生命的文化認同、觀念自覺。

　　二是深化流域上下游貫通保護治理的基礎研究。以流域為單元深化河湖自然演化特征、自然河湖——社會復合系統交互作用以及河湖保護治理的理論技術研究;開展流域內不同區域“政策界面”的貫通性研究,打通河湖保護治理政策循環鏈上的“堵點”,提升政策協同效應。

　　三是推進建設數字孿生流域。以數字化、網絡化、智能化為主線,以數字化場景、智慧化模擬、精準化決策為路徑,建設重要江河數字孿生流域,定制具有流域特色的模型平臺,推進河湖管理范圍、采砂規劃成果、岸線功能分區、涉河建設項目等信息數據上圖,并與省級水行政主管部門共享數據成果,推動完善具有預報、預警、預演、預案功能的智慧水利體系。

　　四是建立完善流域橫向生態保護補償機制。按照“誰保護誰受益”、“誰破壞誰賠償”原則,以流域為單元,加快健全上下游橫向生態保護補償機制,支持沿線省(區、市)在干流及重要支流自主建立省際間和省內橫向生態補償機制,完善生態保護修復投入機制,嚴格落實生態環境損害賠償制度。持續支持重點流域、區域創新生態產品價值實現機制,推進市場化、多元化生態保護補償機制建設,拓寬生態保護補償資金渠道。